近日，北京住建委对2023年修订版商品房预售资金监管办法公开征求意见，重点内容之一是弱化了商业银行预售资金监管职能，强化执行监管，引起市场关注。
对于北京新规中商业银行角色的变化，不少市场人士认为是监管主体从商业银行转移到了政府。不过有专家指出，预售资金监管主体本就不（应）是银行，前期不少地方住建部门存在失职行为，北京此次新发布的征求意见稿，重点在于强化属地住建部门责任。
接受记者采访的业内人士普遍表示，强化预售资金监管势在必行，而且“早该如此”。“保交楼”背景下，预计会有更多城市跟进。
银行角色变了吗？
12月22日，北京市住建委发布《〈北京市商品房预售资金监督管理办法（2023年修订版）〉征求意见稿》（下称《征求意见稿》），对商品房预售资金的监管主体、严格支取管理等多个方面作出重要调整。
其中一个重要变化在于，强化属地责任，引入专业监管机构。文件中的监管原则由现行办法（2013年发布）中的“政府指导、银行监管、多方监督、专款专用”调整为“政府监管、社会监督、专户收存、专款专用、核定支出、违规追责”。
同时，引入市住房资金管理中心（下称“资金中心”）作为具体监管业务承担部门，发挥其独立性和资金管理专业性优势，强化对商业银行的执行监管，确保对预售资金监管新的要求落实到位。
所谓商品房预售资金，是购房人支付的定金、首付款、购房贷款、分期购房款以及其他形式的购房款（全部房价款），相关概念可以追溯到1994年我国正式开始推行的商品房预售制度。多年来，随着地产行业发展变化，预售资金监管制度也经历了多次修订和完善，总的要求是，预售资金应该全部直接存入监管账户。
从目前全国预售资金监管模式来看，在“政府监管、多方参与、专户专存、专款专用”的统一原则下，各地实施细则存在一定差异。海通证券房地产分析师涂力磊表示，在（实际）监管主体方面，主要分为行政监管和金融机构监管两种模式。
涂力磊表示，行政监管需要政府与商业银行、开发商签订监管协议，由政府对预售资金的使用进行审核、监管，此前广州、武汉等城市主要采用这一模式；而包括北京、上海、深圳、杭州、宁波等城市在内，过去主要是由商业银行对预售资金使用进行全流程监督，需要银行与开发商签订监管协议。
以2017年某大行北京某支行与一家房企签订的《北京市商品房预售资金监管协议》为例，银行负责对上述商品房预售资金的存入、支取进行监管，并将商品房预售资金监管专用账户账务信息及相关业务数据传送至北京市商品房预售资金监管系统，用于商品房预售资金监管。
记者注意到，早在2021年11月4日至24日，北京曾就《北京市商品房预售资金监督管理办法》2021年修订版本公开征求意见，其中关于监管原则的表述将银行监管提到前面，即“银行监管、政府指导、多方监督、保障建设”。但该版本一直没有正式实施。
招联金融首席研究员董希淼对记者表示，市场对于此次新规改变监管主体的理解存在误读，预售资金的监管主体从来都不是银行。“从各地商品房预售资金监管办法看，监管账户所在银行充其量只是预售资金监管的小‘管家’，而不是‘主人’，”他认为，北京新规的最大变化是强化了属地住建部门的监管责任，并引入资金中心作为第三方监管机构，强化对商业银行的执行监督，症结在于住建部门要切实履行监管职责，“早该如此”。
按照北京现行办法，预售资金监管银行的监管职责包括：指定专人负责预售资金监管工作，严格按照预售资金监管系统相关接口规定，准确、及时上传数据；按照市、区县住房城乡建设主管部门要求做好数据整理工作，报送专用账户出入账情况，配合开展预售资金监管执法工作；加强专用账户管理，建立健全授权审批等内部管理制度，定期核查预售资金审批支出等环节的制度执行情况，发现违规出账等问题立即改正等。
而区县住建主管部门应做好日常指导、监督工作，建立预售项目巡查制度，发现项目出入账存在问题的，责令房地产开发企业限期改正，未按期改正的暂停网上签约。发现监管银行违规的，应将相关情况报送市住房城乡建设委。
预售资金风险已有连锁反应
涂力磊指出，商品房预售模式下的预售款具有杠杆融资属性，一方面可以提升资金回报率，另一方面也将风险由开发商转嫁给了购房者（交房风险）、银行（按揭风险）等主体。在行业不景气时，相应的负面影响可能逐步暴露。
监管不到位会放大此类影响。去年下半年以来，各地出现楼盘期房烂尾，部分停工楼盘业主一度掀起“断供潮”，随后全国多地发文加强预售资金监管。而早在去年1月底，住建部、央行、原银保监会（现国家金融监督管理总局）联合印发《关于规范商品房预售资金监管的意见》，被市场视为全国统一实行预售资金行政监管模式的信号。
多位银行业人士对记者表示，尽管各地逐步向行政监管模式靠拢，但实操过程中依然存在责任边界不清的问题。而随着房地产行业持续调整，在资金链不畅的情况下，因为住建部门不尽责导致的资金进不到监管账户、银行擅自挪用预售资金等情况时有发生。
就在今年11月份，武汉住建部门通报了8家房企违规行为，相关房企均未协助购房人将房价款全部直接交存至预售资金监管账户，而是故意采取通过企业一般账户直接收取房价款方式逃避预售资金监管。
4月，第一财经曾报道，3月底湖南省房地产工作协调机制办公室发布一则通报称，2021年3月和7月，渤海银行株洲分行擅自划扣个别项目重点监管资金，导致项目复工复产资金不足，房屋逾期难交付，引发房屋买受人频繁信访投诉，湖南住建厅因此将渤海银行加入“黑名单”。最终渤海银行在相关部门沟通协调下落实相关举措，事件得以平息。
纵观今年以来，佛山市住建局与华夏银行、福州市住建局与浦发银行之间均发生过类似事件，原因均是涉事银行未经监管各方同意，擅自将商品房预售款从专用账户划出，用途多是用于归还贷款。
此类行为一定程度上也放大了行业调整背景下的金融风险。据记者了解，在不少“暴雷”的地产信托以及定融等非标项目中，提到的违约原因不乏银行挪用预售资金用于偿还房企在该行的开发贷，从而导致项目停滞，无法复工。
而在保交楼背景下，各地预售资金行政监管的力度普遍加大，也让前期存在违规挪用“陋习”的行业机构“不太适应”。
以近期被推上舆论漩涡的万向信托为例，从记者获取的多份文件来看，其下半年以来“暴雷”的房地产项目中，部分提到了因为保交楼背景下当地对预售资金账户管理较为严格，导致房企资金周转较为困难。
事实上，去年11月出台的《关于商业银行出具保函置换预售监管资金有关工作的通知》提到，支持优质房企可向商业银行申请出具保函置换监管额度内资金，从而实现了预售资金既可以盖楼也可以还债。不过文件对房企准入资质、置换额度、置换期限、资金用途、参与银行均作出了严格要求。
资金存取环节有何变化？
就在北京住建委发布《征求意见稿》前一日，住建部部长倪虹在全国住房和城乡建设工作会议中提出，保交楼要落实属地责任，加强预售资金监管。
中指研究院市场研究总监陈文静对记者表示，本次北京强化预售资金监管，将有助于防范项目风险，稳定购房者预期，对市场信心提振或将起到积极作用，未来预计将有更多城市跟进。
预售资金监管涉及资金的收存、支取、使用、监督管理。此次北京新规从各方面弱化了银行的监管职能，但依然加强对商业银行的执行监管。
首先，从银行选择来看，前期预售资金监管银行主要通过监管部门公开招标的方式进行。此次《征求意见稿》则提到，在公开招标选择商业银行的基础上，增加了对商业银行的定期考核评价。
在重点监管额度方面，《征求意见稿》创新采取由施工总承包单位提出监管额度、各区住建部门核定的做法，以期提升重点监管额度设定的科学性。
其次，在资金存取方面，新规要求所有预售资金应全部直接存入监管账户的同时，明确了资金拨付权限由银行变为资金中心：支取重点监管额度外资金时，由开发商向资金中心提出申请，资金中心提出初审意见，区住房城乡建设部门审核同意后，由资金中心拨付至开发企业指定账户。
相比之下，现行办法则要求，监管银行履行专用账户资金出账审核责任，收到房地产开发企业用款申请后，对申请材料进行审核，符合资金使用条件的，应在五个工作日内拨付资金。
另外，新规要求，在支取重点监管额度内资金时，由开发企业按规定向资金中心提出申请，资金中心现场踏勘后，提出初审意见，区住房城乡建设部门审核同意后由资金中心支付。承办银行可配合资金中心进行现场踏勘。
银行责任方面，《征求意见稿》提出，承办银行违反监管协议，未经资金中心及区级住房城乡建设主管部门核实同意，擅自拨付重点监管额度内资金的，应当追回资金，无法追回的依法承担相应赔偿责任。
开发企业、承办银行违规挪用、划转、占扣重点监管额度内资金的，应及时足额返还。挪用、划转、占扣重点监管额度内资金或协助挪用、划转、占扣重点监管额度内资金造成项目烂尾、侵害购房人合法权益造成严重后果的，由行业主管部门移送公安部门，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
就在今年4月，最高人民法院一则《关于商品房消费者权利保护问题的批复》重新界定了烂尾楼中不同债权之间的顺位关系——购房者债权优先于建设工程价款优先受偿权、抵押权以及其他债权。不少分析认为，新规意在保护消费者的同时更好地引导保交楼，有助于减少预售资金挪用行为。
记者注意到，北京市此次新修订的预售资金监管办法，除资金中心外，在职责分工中首次加入了法院职责，进一步规范人民法院的保全、执行行为。文件提到，北京市高级人民法院负责监督指导该市各中级人民法院、各基层人民法院、各专门法院规范人民法院保全执行行为，确保商品房预售资金用于项目建设。